Суп из семи закупок … или в поисках коррупционных рисков

Я со всей серьёзностью отнёсся к словам губернатора о минимизации коррупционных рисков и решил исследовать, имеются ли их следы в закупках, связанных с хорошо знакомой мне отраслью, цифровизацией.

Сразу раскрою карты — они есть, и временами это даже не следы изощрённого и осторожного жулика, а скорее последствия пребывания вороватого слона в посудной лавке честных госзакупок.

Инициатива создания независимого Центра действительно выглядит разумной и обоснованной, текущая работа администрации региона в области государственных закупок действительно требует полной перезагрузки и, в отдельных случаях, — правовой оценки.

Взять, что плохо лежит

Первая закупка, попавшая в поле зрения — поставка оборудования для создания аппаратного комплекса «Центр обработки данных» Ситуационного центра Губернатора Курской области, включая поставку оборудования, монтаж, запуск оборудования в помещении заказчика с интеграцией в существующую телекоммуникационную сеть и гарантийными обязательствами.

Не углубляясь в причины, по которым Ситуационному центру мог понадобиться свой «Центр обработки данных», я обратил внимание на необычные цены, по которым было поставлено оборудование по государственному контракту № 2019-12-ОАУ от 05.08.2019 г.

Таблица ниже взята из него и дополнена колонкой «рыночная стоимость», в которой приведены приблизительные цифры на момент заключения контракта:

Соотношение стоимости по государственному контракту и рыночной стоимости закупленных товаров

Ниже приведён список всех позиций со ссылками на сайты поставщиков, где можно уточнить и текущие цены:

Шкаф телекоммуникационный ЦМО ШТК-С-42.6.12-44АА, 1 шт.,
стоимость по госконтракту: 286 645,14 ₽
рыночная стоимость: 66 850 ₽ (55 000 ₽ на момент заключения контракта).
Консоль управления Kinan DL1916, 1 шт.,
стоимость по госконтракту: 409 645,51 ₽
рыночная стоимость: 114 865 ₽.
Коммутатор уровня доступа Dell EMC Switch N1148P-ON, 2 шт.,
стоимость по госконтракту: 738 516,10 ₽
рыночная стоимость: 150 880 ₽ (230 000 ₽ на момент заключения контракта).
Модульная программноопределяемая инфраструктура Dell ЕМС
(1 × M1000E + 4 × M640), 1 шт.,
стоимость по госконтракту: 9 517 648,19 ₽
рыночная стоимость: 3 500 000 ₽
Система хранения данных Dell EMC МЕ4024, 1 шт.,
стоимость по госконтракту: 1 423 623,94 ₽
рыночная стоимость: 1 100 000 ₽
Источник бесперебойного питания переменного тока однофазный Штиль SR1110L, 1 шт.,
стоимость по госконтракту: 832 206,83 ₽
рыночная стоимость: 107 430 ₽ (100 000 ₽ на момент заключения контракта).
Коммутационное оборудование (в составе оптический кросс в комплекте с кабелем, оптические модули), 1 шт.,
стоимость по госконтракту: 577 470,29 ₽
рыночная стоимость: 4 067,80 ₽ (6000 ₽ на момент заключения контракта),
а также 250 м оптического кабеля рыночной стоимостью около 12 385 ₽.

Может сложиться впечатление, что завышенная по отношению к рынку стоимость поставки говорит о том, что победитель аукциона вступил в преступный сговор с заказчиком и вторым участником, чтобы извлечь необоснованную выгоду с данной закупки, сократив начальную цену до выигравшей цены, по которой был заключён контракт.

Даже если оба этих предположения окажутся ошибочными, факт остаётся фактом — эта закупка нанесла бюджету региона ущерб примерно в 7,5 млн ₽.

Однако же, если второе предположение верное, то такой опыт должен приводить к незаконной практике искусственного ограничения количества потенциальных участников аукциона. Проверим, как с этим обстоят дела.

Однако, есть и иное предположение: сговор мог иметь место между проигравшим участником и заказчиком. Первый мог пообещать «откат» на определённую сумму (желающие могут попробовать вычислить её самостоятельно путём нехитрой арифметики), а второй организовал завышение начальной цены примерно вчетверо до 22 848 716,46 ₽ посредством сбора коммерческих предложений с нерыночной стоимостью. Заказчик не озаботился сформулировать условия конкурса таким образом, чтобы ограничить участие в нём третьим лицам, в результате чего в торгах неожиданно для коррумпированных сторон появилась третья, которая аккуратно торговалась на снижение ровно до тех пор, пока первый участник конкурса не утратил возможность получить с закупки сумму, достаточную на обеспечение как самой поставки, так и вероятного «отката» заказчику. После этого торги выигрывает третье лицо, получает свыше 100% прибыли (берёт, что плохо положили настоящие жулики) и за это никому не платит взяток, а лица, осуществлявшие приготовление к совершению хищения, остаются ни с чем.

Укрупняй и властвуй

Одним из самых очевидных способов ограничить круг участников торгов может быть необоснованное укрупнение предмета закупки путем включения в один лот множества как сходных, так и разнородных объектов. Такие примеры нашлись в закупках довольно быстро, и происходит это прямо сейчас.

Обратимся к цифровизации здравоохранения, где кипит работа над региональным проектом создания единой государственной информационной системой (ЕГИСЗ), поставляется вычислительная техника и строится сетевая инфраструктура.

19 октября на портале госзакупок публикуется извещение о проведении электронного аукциона № 0144200002420001116 с описанием объекта «Приобретение услуг по обследованию, проектированию и монтажу локальных вычислительных сетей, в целях реализации регионального проекта "Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ)"» и начальной ценой 31 193 244,34 ₽.

На участие в аукционе подаётся единственная заявка и 29 октября определяется поставщик, которому предстоит оказать упомянутые услуги сразу 51 (пятидесяти одному !) учреждению здравоохранения, заключив с каждым из них контракт со сроками исполнения в три недели, то есть до 30 ноября.

Трудно предположить, что вселило в компанию-победителя торгов уверенность в успехе реализации этого начинания: объём работ немал, сроки весьма ограниченные, а штатная численность сотрудников составляет всего 17 человек, при этом в данных об отдельных контрактах прямо говорится о том, что субподряд исполнителем не используется.

Говорить о прямом материальном ущербе на данном этапе сложно, однако, уже сейчас можно сказать, что передача 51 контракта в руки единственного поставщика могла замедлить реализацию регионального проекта «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ)», поскольку работы можно было начать примерно на четыре месяца раньше.

Если в этих контрактах нет коррупционной составляющей, то хотелось бы уточнить, какие именно причины подтолкнули заказчика пойти на прямое нарушение закона и укрупнить 51 предмет закупки в один.

Было бы интересно узнать, почему заказчик пошёл на ещё одно нарушение и включил в каждый предмет закупки помимо нелицензируемых работ по проектированию и монтажу структурированных кабельных сетей ещё и настройку оборудования, обеспечивающего защиту информации, которое было закуплено ранее в рамках иных процедур, и работа с которым подразумевает наличие специальных лицензий.

Оба этих трюка позволили сузить количество участников электронного аукциона до одного: укрупнение не позволило участвовать компаниям из других регионов, а необоснованное включение в предмет закупки настройки специального оборудования ViPNet Coordinator HW исключило из числа участников все многочисленные компании региона, занимающиеся монтажом локальных сетей, поскольку из них необходимой лицензией обладает, можно сказать, одно лицо, составляющее две компании с общими учредителями.

Интересно, что заказчик, требуя в конкурсной документации на услуги монтажа компьютерной сети лицензии на производство криптографических средств, по какой-то причине «забывает» о том, что часть монтажных работ осуществляется в том числе и в зданиях, обладающих статусом объекта культурного наследия, что подразумевает для их производства наличие специальной лицензии. Сведений о том, что исполнитель обладает ею, на его сайте нет, как и в иных открытых источниках, в связи с чем возникает вопрос: как он собирается выполнять такие работы, если соответствующие полномочия у него отсутствуют и почему заказчик закрывает на это глаза?

С укрупнением связана и поставка компьютеров для того же самого регионального проекта: снова примерно полсотни учреждений здравоохранения заключают контракт с единственным поставщиком, но на этот раз заказчик формально нарушений не допускал.

Распоряжение Правительства РФ от 26 декабря 2019 г. № 3203-р позволяет осуществлять закупку у единственного поставщика компьютерного оборудования российского производства с предустановленным российским программным обеспечением, которое необходимо для функционирования информационных систем в сфере здравоохранения и для оснащения рабочих мест медицинских работников.

Казалось бы, на этот раз всё чисто. Чисто, если не знать, что компьютерного оборудования российского производства с запрашиваемыми характеристиками не существует и следует ждать либо поставок не того, что запрашивается, либо оборудование будет иностранного производства, что в любом случае станет нарушением либо контракта, либо закона.

К этому вопросу мы ещё обратимся после того, как контракты на поставку компьютеров будут исполнены и появится возможность проверить, что именно было поставлено. А пока вернёмся к компании с семнадцатью сотрудниками, взявшейся всего за три недели проложить компьютерные сети в почти шестидесяти зданиях, в том числе обладающих статусом объектов культурного наследия.

По данным СБИС ООО «Щит СБ» в 2018 году имело выручку 44,4 млн. ₽, в 2019 — 75,8 млн. ₽. Вместе с этим Rusprofile сообщает, что в 2019 году в отношении компании велось исполнительное производство о взыскании задолженности по налогам и сборам. Само по себе событие рядовое, но примечательно оно тем, что завершилось ровно через четыре дня после возбуждения «на основании отсутствия у должника имущества, на которое может быть обращено взыскание».

Гражданский кодекс РФ, перечисляя в ст. 128 объекты гражданских прав, относит наличные денежные средства к вещам, а безналичные средства к иному имуществу. Как приставы пришли к решению, что компания с выручкой в десятки миллионов может не иметь никакого имущества — трудно себе представить, но оставим это на их совести.

Погрузимся далее в правовой анализ проекта, которым ООО «Щит СБ» с подачи государственного заказчика занималось до того, как включилось в создание единого цифрового контура в здравоохранении. Дабы не перегружать текст, до сего момента правовые аргументы в поддержку умозаключений практически не звучали, однако, далее все они будут приведены применительно к ещё одной закупке, их же можно применить и ко всем вышеперечисленным.

Внедрение системы цифровой связи в Доме Советов «в целях недопущения распространения коронавирусной инфекции»

Третьего июня пресс-служба Администрации Курской области сообщила, что первый заместитель главы администрации Курской области Станислав Юрьевич Набоко заразился коронавирусом, после чего руководство области отправилось на карантин и продолжило работать удалённо. В Управлении делами администрации приходят к решению, что имеющихся средств для этого недостаточно и в Доме Советов необходимо «внедрить систему цифровой связи», после чего уже четвёртого июня на портале госзакупок размещается извещение о проведении электронного аукциона № 0144200002420000828.

Пока отдельных сограждан своим возможным влиянием на здоровье беспокоят сети цифровой мобильной связи очередного поколения, в управделами администрации намечают с помощью другой системы цифровой связи достичь цели «недопущения распространения коронавирусной инфекции» и вносят её в описание предмета закупки.

Сведений о том, как эта цель может быть достигнута посредством указанной закупки, не приводится. Каким образом могут допускать распространение коронавируса уже используемые администрацией средства связи и почему для удалённой работы их недостаточно, заказчик также не поясняет.

Поскольку порядок формирования лотов законодательно не определен, решение о способе размещения заказа принимается государственным заказчиком. Последний наделён правом самостоятельно выделять лоты по группам, классам, видам и иным единицам, выставлять предмет торгов единым лотом, а также определять его содержание. В то же время, в целях обеспечения конкуренции и предотвращения злоупотребления со стороны заказчиков в виде составления лотов под определенного участника, частью 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» установлено требование о формировании лотов исключительно технологически и функционально взаимосвязанными с предметом закупки товарами, работами и услугами.

Как следует из документации к лоту, заказчиком допущено укрупнение предмета закупки путем включения в один лот поставки программного обеспечения, оборудования и материалов, производства монтажных работ, оказания услуг по установке программного обеспечения, а также настройка закупленного ранее иным лотом программно-аппаратного комплекса Vipnet Coordinator HW1000. При этом заказчик называет объект закупки «внедрением», то есть услугой, что также подтверждается актом приёма-сдачи оказанных услуг № 315 от 29.09.2020 г.

Постановление ФАС УО от 4 июля 2013 г. по делу № А07-16385/2012 определяет, что объединение в один лот различных товаров, работ или услуг допустимо в целях предотвращения несовместимости и ненадлежащей работы комплекса оборудования. В данном случае в один лот, в числе прочего, входят поставка цифровой АТС, кабеля, розеток и, например, программное обеспечение для защиты от несанкционированного доступа с модулями «Межсетевой экран» и «Система обнаружения и предотвращения вторжений», которые разнородны настолько, что говорить о возможной их несовместимости не представляется возможным в силу отсутствия между ними какой-либо функциональной связи, ведь последнее служит средством защиты компьютеров под управлением ОС Windows и к работе систем цифровой связи отношения не имеет.

В дальнейшем в госконтракт будет включено условие поставки ViPNet Client, работающего на мобильных платформах, однако, это средство является бесплатным и может беспрепятственно скачиваться любым желающим из магазина приложений своего смартфона, пример для iOS.

Пункт 3 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» определяет, что взаимозаменяемыми являются товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении, в том числе в производственных целях.

В решении по делу от 24.04.2018 г. №537-ж Ханты-Мансийское УФАС России указывает: когда в лоте объединены разные товары, работы или услуги, наличие функциональной и технологической связи определяется общей сферой применения товаров, их целевым назначением, достижением единой цели. Как показано выше, в лоте имеются две группы товаров, не связанные достижением единой цели: оборудование для организации телефонной сети и средства шифрования информации.

Вхождение в лот средств шифрования и защиты информации может иметь своей целью ограничение потенциального круга поставщиков, поскольку деятельность услуги по установке, монтажу, наладке, испытаниям, ремонту средств защиты информации в соответствии с пунктом "е" статьи 4 Постановления Правительства РФ от 03.02.2012 г. № 79 «О лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации» является лицензируемой, и в конкурсной документации в п. 23 среди требований к исполнителю указано наличие двух лицензий: лицензия ФСТЭК России на осуществление деятельности по технической защите конфиденциальной информации и лицензия ФСБ России на осуществление разработки, производства, распространения шифровальных средств.

Из документации следует, что среди работ и услуг присутствуют как лицензируемые, так и нелицензируемые виды (монтажные работы: сверление технологических отверстий, прокладка кабель-каналов, протяжка кабелей и др.). В целях поддержания благоприятной конкурентной среды, предотвращения ограничения и устранения конкуренции при закупках для государственных и муниципальных нужд ФАС России считает необходимым избегать объединения лицензируемых и нелицензируемых видов работ в один лот, поскольку такое формирование объекта закупки потенциально ведет к снижению количества участников закупки (Письмо ФАС РФ от 9 февраля 2015 г. N АЦ/5147/15). В таких действиях заказчика, по мнению ФАС, могут содержаться признаки нарушения антимонопольного законодательства и законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

В п. 1.1 конкурсной документации среди требований к базовому блоку IP АТС указана необходимость поддержки протокола DXDP (Digital Extra Device Port) — фирменной технологии компании Panasonic, представляющей возможность подключения на один цифровой или гибридный порт двух цифровых телефонов Panasonic серии KX-T76xx. Указание на технологию, используемую только одним производителем, без оговорки «или эквивалент», равнозначно указанию в отношении товарного знака Panasonic и может повлечь за собой ограничение предложения и количества участников закупки.

Решением исполнительного комитета Курского областного Совета народных депутатов № 49 от 16.02.1989 г. здание Дома Советов отнесено к категории памятников архитектуры местного значения и принято на государственную охрану. Как следует из пункта 9 части 2 статьи 33 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе, согласование проведения строительных и иных работ, а также проектов их проведения таких работ на данных объектах, с соответствующими органами охраны объектов культурного наследия.

Сведения о наличии такого согласования, либо об обязательстве исполнителя получить его, в конкурсной документации отсутствуют, равно как и условие, что работы в рамках процесса современного использования должны проводиться в соответствии с «Методическими рекомендациями по эксплуатации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» от 22.02.2017 г.

В соответствии с пунктом 48 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», приспособление объектов культурного наследия является лицензируемым видом деятельности. В требованиях, предъявляемых конкурсной документацией к исполнителю, указание на необходимость обладания такой лицензией отсутствует.

Несмотря на перечисленные признаки нарушений, в установленный срок определяется поставщик, подавший единственную заявку (ООО «ЩИТ СБ», ИНН 4632177578), проект контракта проходит контроль, после чего, 7 июля с поставщиком заключается государственный контракт № 0144200002420000828_354398 с ценой 15 938 809,00 ₽.

3 сентября стороны заключают допсоглашение, без указания причин увеличивающее цену контракта на 470 650 рублей до 16 409 459 ₽.
29 сентября заказчик принимает работы, указав в акте первоначальную цену контракта 15 938 809 ₽, 1 октября оплачивает исполнителю эту сумму и на следующий день стороны заключают соглашение о расторжении (!) государственного контракта, о чём ещё через четыре дня сообщается в карточке контракта на портале госзакупок.

В соответствии с п. 7.6 контракта, обеспечение гарантийных обязательств составляет 796 940,45 ₽. Прекращение действия госконтракта даёт исполнителю право отказаться от обеспечения гарантий и может позволить вернуть эти деньги немедленно, не дожидаясь истечения гарантийного срока в 12 месяцев. Вместе с возвратом обеспечения, исполнитель также освобождается и от любых возможных претензий со стороны заказчика, в том числе и по качеству оказанных услуг, произведённых работ и поставленного оборудования.

Расторжение госконтракта при полном исполнении обязательств по оплате имеет очевидные плюсы для исполнителя и не позволяет усмотреть в нём выгоды для заказчика.

Продолжение следует…